池州“首法”是這樣煉成的

——六年后再談池州第一部地方性法規(guī)

文/汪秀祥

最近看到很多地方都在舉辦法治征文活動(dòng)，有一種想寫(xiě)點(diǎn)什么東西的念頭便油然而生，這種念頭主要來(lái)源于自己在人大機(jī)關(guān)工作的經(jīng)歷和對(duì)人大工作的一種情懷。因?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)和人大工作密不可分，人大的一項(xiàng)重要使命就是推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)。作為一名在人大機(jī)關(guān)工作十六年的工作人員，對(duì)法治建設(shè)有一種不可割裂的熟悉。近些年來(lái)見(jiàn)證和參與的立法故事不在少數(shù)，但讓我印象最深的還是當(dāng)年的那部池州“首法”。記得六年前我曾寫(xiě)過(guò)一篇《池州“首法”是怎樣煉成的》通訊報(bào)道，在有關(guān)中央和省、市媒體予以刊發(fā)。從內(nèi)心來(lái)說(shuō)，當(dāng)時(shí)寫(xiě)這篇文章更多地是表達(dá)對(duì)我市人大開(kāi)展立法工作的期待和憧憬，是一種“看好”。今天從回憶的角度再來(lái)寫(xiě)“首法”故事，更多地是想展示我市立法工作取得的成績(jī)和成效，是一種“自信”，以此彰顯人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)和生機(jī)活力，助推全社會(huì)形成堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的政治認(rèn)同和公眾意識(shí)。

如何再次講好池州“首法”故事，思來(lái)想去，感覺(jué)還是用下面幾個(gè)關(guān)鍵詞比較貼切。

關(guān)鍵詞之一：下好“先手棋”

2016年1月9日，對(duì)于池州的法治建設(shè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是一個(gè)載入史冊(cè)的日子。因?yàn)檫@一天是池州第一部地方性法規(guī)誕生的日子。這天上午，池州市三屆人大五次會(huì)議表決通過(guò)了《池州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)定》（為了表述方便，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）。至此，池州“首法”誕生了。池州成為當(dāng)時(shí)全省首批獲立法權(quán)的6個(gè)設(shè)區(qū)市中第二個(gè)表決通過(guò)地方性法規(guī)的省轄市。我依然清晰地記得當(dāng)時(shí)有一個(gè)省級(jí)媒體這樣評(píng)價(jià)：池州這部法規(guī)是“為立法立規(guī)”，將有效保障池州立法工作有法可依、有章可循……

眾所周知，對(duì)于其他省轄市而言，池州是一個(gè)比較年輕的城市，六年前，池州市人大常委會(huì)自2001年選舉成立還未滿(mǎn)三屆，但就是這樣一個(gè)年輕的城市緣何成為十八屆四中全會(huì)后全省首批獲取立法權(quán)的6個(gè)省轄市之一，又是為何成為6個(gè)省轄市中第二個(gè)通過(guò)地方性法規(guī)的城市，現(xiàn)在想想應(yīng)該有這“三個(gè)離不開(kāi)”：一是離不開(kāi)市委對(duì)法治建設(shè)的正確領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)統(tǒng)攬；二是離不開(kāi)市人大常委會(huì)和市政府對(duì)法治建設(shè)的深度認(rèn)知和長(zhǎng)期堅(jiān)持；三是離不開(kāi)全體市人大代表和160萬(wàn)池州人民對(duì)法治建設(shè)的美好愿景和大力支持！

奉法者強(qiáng)。建市以來(lái)，在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會(huì)始終以推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)為根本任務(wù)，多措并舉促進(jìn)法治池州建設(shè)。通過(guò)創(chuàng)新行使地方立法權(quán)，有效促進(jìn)了基層治理法治化；通過(guò)強(qiáng)化行使監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)，有效促進(jìn)了相關(guān)法律法規(guī)在池州的深入貫徹實(shí)施；通過(guò)深入開(kāi)展“江淮普法行”，有效促進(jìn)了法治宣傳工作的深入開(kāi)展；通過(guò)舉辦“憲法宣傳周”“向憲法宣誓”“紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年”等活動(dòng)，有效促進(jìn)了全民憲法和法治意識(shí)的大幅提升……

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。十八屆四中全會(huì)對(duì)地方立法機(jī)制進(jìn)行了改革和完善，明確設(shè)區(qū)的市可以享有地方立法權(quán)，這讓很多城市看到了法治建設(shè)的“新風(fēng)口”。正當(dāng)其他市在觀望等待相關(guān)配套文件出臺(tái)的時(shí)候，我市人大常委會(huì)憑著多年來(lái)對(duì)法治建設(shè)的執(zhí)著和熱情，第一時(shí)間展開(kāi)了一系列立法相關(guān)準(zhǔn)備工作。當(dāng)年11月，市人大常委會(huì)就派出了考察調(diào)研小組，專(zhuān)程赴省人大常委會(huì)和合肥、淮南兩市學(xué)習(xí)考察學(xué)習(xí)地方立法工作（因?yàn)楹戏屎突茨鲜怯?993年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為“較大的市”，在十八屆四中全會(huì)之前安徽只有這兩個(gè)市享有地方立法權(quán)），并出具了詳細(xì)的考察調(diào)研報(bào)告。緊接著，在2015年初召開(kāi)的市三屆人大四次會(huì)議上，選舉產(chǎn)生了市人大法制委員會(huì)。與此同時(shí)，在市委、市政府及相關(guān)部門(mén)的大力支持下，市人大常委會(huì)及時(shí)增設(shè)了法制工作委員會(huì)，作為立法工作的具體牽頭和承辦機(jī)構(gòu)，并從人大代表、法律工作者中遴選了一批精干人員作為法制委和法工委的成員。

現(xiàn)在回想起來(lái)，當(dāng)時(shí)的這一步“先手棋”為池州后來(lái)順利被省人大常委會(huì)作為第一批授予地方立法權(quán)的省轄市奠定了良好的工作基礎(chǔ)。

機(jī)會(huì)總會(huì)眷顧有準(zhǔn)備的人。果不其然，2015年5月21日，安徽省第十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議正式作出決定：包括池州在內(nèi)的6個(gè)設(shè)區(qū)的城市開(kāi)始行使地方立法權(quán)，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。從此，池州的法治建設(shè)翻開(kāi)了新的篇章。

關(guān)鍵詞之二：練好“臺(tái)下功”

臺(tái)上三分鐘，臺(tái)下十年功。“當(dāng)年市人大常委會(huì)為了成功上演行使地方立法權(quán)這部‘大戲’，可以說(shuō)是做足了臺(tái)下功課。”時(shí)任市人大常委會(huì)法制委員會(huì)副主任委員喻志平回憶道?！傲⒎üぷ鲗?duì)人大來(lái)說(shuō)并不陌生，但對(duì)從未行使過(guò)地方立法權(quán)的省轄市來(lái)說(shuō)確實(shí)是一個(gè)挑戰(zhàn)。因?yàn)榱⒎üぷ魇且豁?xiàng)政治性、專(zhuān)業(yè)性、綜合性、實(shí)踐性都很強(qiáng)的工作，社會(huì)各界關(guān)注度很高、影響面較大?！?/span>

挑戰(zhàn)既是壓力，更是機(jī)遇。當(dāng)時(shí)市人大常委會(huì)對(duì)新設(shè)立的市人大法制委和法工委一班人寄予了很大期望、提出了很高的要求。而這一班人基本上具備法律專(zhuān)業(yè)背景，他們欣然接受“挑戰(zhàn)”，認(rèn)真做好“功課”。在很短的一段時(shí)期，他們深入學(xué)習(xí)研究立法工作程序、精心謀劃立法工作思路、制定完善立法工作計(jì)劃，同時(shí)安排專(zhuān)人上掛省人大常委會(huì)法工委跟班學(xué)習(xí)。不僅如此，他們還積極創(chuàng)新思路、借助外部力量，推動(dòng)出臺(tái)了《池州市人大常委會(huì)法律顧問(wèn)工作暫行規(guī)定》，當(dāng)年就遴選了4名法律工作者、法律專(zhuān)業(yè)學(xué)者作為法律顧問(wèn)，同時(shí)確立了一批基層立法聯(lián)系點(diǎn)，為人大立法等相關(guān)履職行權(quán)工作發(fā)揮“專(zhuān)業(yè)智囊”作用。這一系列舉措在當(dāng)時(shí)全省省轄市人大中是創(chuàng)新之舉，池州在立法的道路上又先邁出了一步。

萬(wàn)事開(kāi)頭難，如何立好池州“首法”成為當(dāng)時(shí)市人大常委會(huì)面臨的重大選擇題。為此，市人大法制委和法工委經(jīng)過(guò)認(rèn)真討論和分析，一致認(rèn)為立法先要“立規(guī)”，必須將程序和規(guī)定挺在立法工作的前面。因?yàn)?/span>只有這樣，立法工作才會(huì)沿著正確的軌道循行漸進(jìn)、日臻完善。他們最終建議將“首法”鎖定為《池州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)定》。建議很快得到了市委和市人大常委會(huì)黨組的同意。緊接著，法制委和法工委一班人便投入了緊張有序的“首法”起草文稿、征求意見(jiàn)、審議打磨等環(huán)節(jié)中……

關(guān)鍵詞之三：做好“工匠人”

功夫不負(fù)有心人。立法工作需要發(fā)揚(yáng)“工匠精神”，下足“繡花功夫”。“由于是程序法，又是池州首部地方性法規(guī)，因此，我們起草前專(zhuān)程赴全國(guó)人大常委會(huì)和省人大常委會(huì)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，而后根據(jù)《立法法》《地方組織法》《安徽省人大常委會(huì)立法條例》等法律法規(guī)，并結(jié)合池州實(shí)際起草了《規(guī)定》初稿，之后廣泛征求意見(jiàn)，多次召開(kāi)座談會(huì)，先后經(jīng)過(guò)三次‘會(huì)審’表決才形成了現(xiàn)在的正式文本?！?/span>喻志平對(duì)此記得非常清楚。

經(jīng)過(guò)一系列的程序后，2016年1月9日，《池州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)定》正式提交市三屆人大五次會(huì)議審議表決……

現(xiàn)在翻開(kāi)《規(guī)定》全文，可以用“統(tǒng)籌兼顧，精益求精”八個(gè)字來(lái)概括其特點(diǎn)?！兑?guī)定》共二十八條，內(nèi)容既涵蓋了立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的編制程序、法規(guī)案的提出和處理程序、法規(guī)草案的審議和表決程序，還包括了法規(guī)通過(guò)后的處理程序、法規(guī)解釋草案審議和表決程序等等。不僅如此，在每道程序中針對(duì)不同情況設(shè)計(jì)了相應(yīng)的子程序，每道子程序中又針對(duì)不同情況提出了相應(yīng)的要求。比如：《規(guī)定》明確法規(guī)案既可以由市人大常委會(huì)、市政府、市人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、一個(gè)代表團(tuán)或十名以上的代表聯(lián)名向市人民代表大會(huì)提出，也可以由市政府、市人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、五名以上常委會(huì)組成人員聯(lián)名向市人大常委會(huì)提出。其中，向市人民代表大會(huì)提出法規(guī)案又細(xì)分為大會(huì)期間和閉會(huì)期間兩種情況。對(duì)于大會(huì)期間列入大會(huì)議程的法規(guī)案又繼續(xù)分為繼續(xù)審議和審議終止兩種情況，審議終止又進(jìn)一步細(xì)分為交付表決前提案人要求撤回或審議中發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研究?jī)煞N情況。這些具體情況不同，處理方式當(dāng)然也有所不同，對(duì)此，《規(guī)定》都作出了詳細(xì)的要求和說(shuō)明?？芍^是環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)、步步深入……

《規(guī)定》的制定能夠如此精細(xì)和專(zhuān)業(yè)，這對(duì)于當(dāng)年第一次開(kāi)展立法工作的法制委和法工委一班人來(lái)說(shuō)實(shí)屬不易。

關(guān)鍵詞之四：當(dāng)好“奠基石”

在市三屆人大五次會(huì)議期間，除了審議“一府兩院”工作報(bào)告外，審議《規(guī)定》是一項(xiàng)重要議題，也是代表討論最積極的議題，由于是我市立法工作的“開(kāi)山之作”，廣大代表對(duì)池州“首法”非常關(guān)注、也非常期待。當(dāng)時(shí)我作為簡(jiǎn)報(bào)組成員，清晰地記得在人代會(huì)審議現(xiàn)場(chǎng)，很多代表為池州“首法”的出臺(tái)和人大立法工作點(diǎn)贊支持，更多的則是表達(dá)了對(duì)人大工作和立法效果的期待……

“在制定《規(guī)定》過(guò)程中，遵循了‘精細(xì)、實(shí)用、不抵觸、不違上、不照搬照抄’等要求，切合了池州實(shí)際，彰顯了池州特色。這部法規(guī)將會(huì)成為池州立法工作的重要奠基石?！?/span>時(shí)任市人大常委會(huì)副主任、市人大法制委員會(huì)主任委員張瑞中一語(yǔ)道出了“首法”的特點(diǎn)和意義。

章務(wù)江代表認(rèn)為：“《規(guī)定》突出了人大在立法工作中的主導(dǎo)地位，符合中央十八屆四中全會(huì)精神和法治建設(shè)的要求，這一點(diǎn)很重要?！?/span>

“地方立法活動(dòng)是一項(xiàng)高度程序化、規(guī)范化、民主化的決策過(guò)程，需要嚴(yán)格依照法定程序開(kāi)展。為規(guī)范立法程序，保障立法質(zhì)量，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，制定這個(gè)《規(guī)定》很有必要，也很重要！”市人大代表、市人大法制委員會(huì)委員桂宗敏長(zhǎng)期在人大系統(tǒng)工作，當(dāng)時(shí)全程參與了《規(guī)定》的起草、征求意見(jiàn)、審議等環(huán)節(jié)，律師出身的他對(duì)池州立法工作有著自己的見(jiàn)解。

曹三九代表指出：“《規(guī)定》中將公民個(gè)人與國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和社會(huì)組織相提并論，同樣享有提出立法項(xiàng)目建議的權(quán)利。不僅如此，如果法規(guī)案未被列入會(huì)議議程，要向提案人說(shuō)明原因等。這些細(xì)節(jié)充分彰顯了立法為民的指導(dǎo)思想，充分體現(xiàn)了對(duì)人民群眾法治需求的尊重。這一點(diǎn)我十分贊成和支持!”

……

后記

六年彈指一揮間，關(guān)于當(dāng)年池州“首法”的記憶仍然歷歷在目。六年來(lái)，市人大常委會(huì)在立法的道路上經(jīng)歷了很多成長(zhǎng)的故事，也體驗(yàn)了很多成長(zhǎng)的“煩惱”，但也正是因?yàn)橛辛诉@些經(jīng)歷，才使得池州立法工作次次有進(jìn)步、年年有提升、屆屆有發(fā)展。迄今為止，除“首法”以外，我市一共出臺(tái)了《池州市城市管理?xiàng)l例》《池州市河道采砂管理?xiàng)l例》《池州市燃放經(jīng)營(yíng)煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》《池州海綿城市建設(shè)和管理?xiàng)l例》《池州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》《池州市文明行為促進(jìn)條例》《池州市古建筑保護(hù)條例》《池州市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理?xiàng)l例》《池州市松材線蟲(chóng)病防治條例》等9部法規(guī)，可以說(shuō)，這些法規(guī)對(duì)于促進(jìn)池州城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)等方方面面發(fā)揮了重要的法治保障作用，有些法規(guī)在全省、甚至在全國(guó)都開(kāi)創(chuàng)了先河。

其中，最值得一提的就是2019年制定的《池州市海綿城市建設(shè)和管理?xiàng)l例》，該《條例》實(shí)現(xiàn)了全國(guó)海綿城市建設(shè)和管理領(lǐng)域地方立法零的突破，有效保障了池城的“面子”和“里子”工程，較好保證了池城的“顏值”和“氣質(zhì)”擔(dān)當(dāng)，為當(dāng)年池州作為全國(guó)第一批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)市的順利驗(yàn)收發(fā)揮了人大作用，貢獻(xiàn)了人大力量。當(dāng)時(shí)有關(guān)中央和省級(jí)媒體對(duì)池州出臺(tái)這部法規(guī)可以說(shuō)是贊聲一片。此外，今年5月1日正式實(shí)施的《池州市農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理?xiàng)l例》是安徽首部農(nóng)村村民住房建設(shè)管理地方性法規(guī)。《條例》劍指當(dāng)前農(nóng)村亂占耕地建房、建新不拆舊、部門(mén)管理職責(zé)不清等問(wèn)題，為規(guī)范我省農(nóng)村村民住房建設(shè)管理工作提供了可復(fù)制、可推廣的“池州經(jīng)驗(yàn)”。

……

立法成果的背后是六年的積極探索和艱辛付出！六年來(lái)，在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會(huì)在立法的道路上堅(jiān)持不懈地學(xué)習(xí)、實(shí)踐、總結(jié)、創(chuàng)新。也正因如此，我市的立法機(jī)制日漸完善，立法節(jié)奏日趨加快，立法質(zhì)量日臻提高，立法評(píng)估日益成熟，但有一點(diǎn)始終沒(méi)有變，就是始終堅(jiān)持“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”，始終堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”，始終堅(jiān)持“立得住、行得通、真管用”，始終堅(jiān)持“小切口、有特色、真管用”，這是保證我市立法工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)的“核心密碼”。

悠悠萬(wàn)事法為先，依法治國(guó)國(guó)更強(qiáng)。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，并從四個(gè)方面作出了精心部署。我深信：在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在黨的二十大精神的科學(xué)指引下，池州的法治建設(shè)必將邁出更加堅(jiān)實(shí)的步伐，結(jié)出更加豐碩的成果！